In Kürze:
- Die Bundestreue prägt das föderale Miteinander zwischen Bund und Ländern.
- Die Bundestreue hat ihre historischen Wurzeln im 19. Jahrhundert.
- Bislang wurde sie noch nie in der Praxis angewandt.
- Zunächst können Konflikte zwischen Bund und Ländern vor dem Bundesverfassungsgericht geklärt werden.
Nach dem klaren Wahlsieg der AfD in Sachsen-Anhalt am Sonntag, 6. September, wies Bundeskanzler Friedrich Merz (CDU) auf die Grenzen politischer Macht und auf die Bundestreue hin. Das Grundgesetz gelte auch im ostdeutschen Bundesland, betonte er. So könne der Bund bei Verstößen gegen bundesrechtliche Pflichten, beispielsweise im Bereich der Migration, eingreifen. Der Bundeszwang nach Art. 37 des Grundgesetzes sei ein äußerstes Mittel.
Dahinter steht ein Verfassungsprinzip, das das Verhältnis zwischen Bund und Ländern regelt.
Doch was bedeutet Bundestreue konkret? Welche Pflichten ergeben sich aus ihr? Gab es vor diesem Hintergrund in der Vergangenheit Konflikte zwischen Bund und Ländern? Die Epoch Times beantwortet einige Fragen zu dem Thema.
Wie kam es zur Bundestreue?
Der Grundsatz der Bundestreue hat seine historischen Wurzeln im 19. Jahrhundert. In der Reichsverfassung des Deutschen Reiches von 1871 gab es bereits das Konzept gegenseitiger „Bundespflichten“. Dabei sah Artikel 19 sogar eine sogenannte Reichsexekution vor, wenn ein Bundesglied seine verfassungsmäßigen Pflichten nicht erfüllte. Es entspricht zwar noch nicht der heutigen „Bundestreue“, zeigt aber eine frühe Grundlage des Gedankens.
Der Staats- und Verfassungsrechtler Rudolf Smend (1882–1975) entwickelte die Idee weiter. In seiner 1916 erschienenen Abhandlung „Ungeschriebenes Verfassungsrecht im monarchischen Bundesstaat“ formulierte er die Bundestreue als Teil des ungeschriebenen Verfassungsrechts. Smend verstand sie als einen allgemeinen Rechtssatz, der Reich und Einzelstaaten zu einer gegenseitigen Rücksichtnahme und Zusammenarbeit verpflichtet.
Das Bundesverfassungsgericht griff diesen Gedanken 1952 auf. In einem Urteil vom 21. Mai 1952 (BVerfGE 1, 299, Leitsatz 7b) leitete es aus dem bundesstaatlichen Prinzip eine verfassungsrechtliche Pflicht des Bundes und seiner Länder zu „bundesfreundlichem Verhalten“ her. Dabei verwies es ausdrücklich auf Smends Ausführungen von 1916. Damit erkannte das Bundesverfassungsgericht die Bundestreue als ungeschriebenen Verfassungsgrundsatz an und präzisierte sie in späteren Rechtsprechungen weiter.
Was bedeutet Bundestreue konkret?
Bundestreue bedeutet im deutschen Verfassungsrecht vereinfacht ausgedrückt: Bund und Länder müssen ihre jeweiligen verfassungsmäßigen Zuständigkeiten so ausüben, dass sie aufeinander Rücksicht nehmen. Die Funktionsfähigkeit des Bundes darf nicht beeinträchtigt werden.
Die Grundlage ist das Bundesstaatsprinzip aus dem Grundgesetz, Art. 20 Absatz 1. Das Bundesverfassungsgericht leitet daraus das Gebot des „bundesfreundlichen Verhaltens“ – also die Bundestreue – ab. In dem ersten Absatz heißt es wörtlich: „Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat.“
Das Bundesverfassungsgericht schlussfolgert daraus, dass Bund und Länder bei der Ausübung ihrer Kompetenzen die Belange der jeweils anderen Seite berücksichtigen müssen (Rn. 71). Des Weiteren dürfen Bund und Länder nicht einfach aneinander vorbei handeln, wenn vor dem Hintergrund der föderalen Aufgabenverteilung eine Zusammenarbeit erforderlich ist. Auch dürfen weder Bund noch Länder in die Kompetenzen (Rn. 99) des jeweils anderen eingreifen und dadurch die föderale Ordnung beeinträchtigen.
Ein konkretes Beispiel für eine missbräuchliche Ausübung von Kompetenzen liefert ein Fall aus Bremen: Das Land verbot 2012 per Gesetz den Umschlag von Kernbrennstoffen in seinen Häfen. Es berief sich dabei auf seine Zuständigkeit für die Nutzung des Hafens. Das Verwaltungsgericht Bremen sah 2015 darin einen Verstoß gegen den Grundsatz der Bundestreue, weil Bremen damit die Kompetenzordnung des Bundes umgehe, um politischen Druck auf die Bundesregierung auszuüben. Es legte die Frage dem Bundesverfassungsgericht vor. Die Karlsruher Richter erklärten das Gesetz 2021 wegen des Verstoßes gegen die Kompetenzordnung des Grundgesetzes für nichtig.
Was passiert, wenn ein Land seine Bundespflichten nicht erfüllt?
Erfüllt ein Bundesland die ihm nach dem Grundgesetz oder einem anderen Bundesgesetz vorgeschriebenen Bundespflichten nicht, kann die Bundesregierung nach Artikel 37 Abs. 1 des Grundgesetzes Maßnahmen treffen, um das Land im Wege des Bundeszwangs zur Erfüllung seiner Pflichten anzuhalten. Dem muss der Bundesrat zustimmen.
Um den Bundeszwang durchzusetzen, kann die Regierung, die das Weisungsrecht hat, oder ein von ihr beauftragter Vertreter nach Artikel 37 Abs. 2 den Ländern und ihren Behörden Weisungen erteilen. Der Artikel 37 legt keine konkreten Maßnahmen fest. Es ist darin lediglich die Rede von „notwendigen Maßnahmen“, mit denen das Land zur Erfüllung seiner Pflichten angehalten werden soll.
Die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages bezeichnen den Bundeszwang als ein „Drohmittel“ mit einer „gewissen Vorwirkung“. Darüber hinaus erfülle er eine „Reserve- und Auffangfunktion“, die im Fall eines nicht zu lösenden Konflikts bereitstehe (Seite 4).
Bei der Ausführung von Bundesgesetzen durch die Länder sieht das Grundgesetz daneben ein eigenes Verfahren der Bundesaufsicht vor. Nach Artikel 84 Abs. 3 übt die Bundesregierung die Aufsicht darüber aus, dass sich die Länder an die Bundesgesetze halten. Wenn ein Land Mängel nicht beseitigt, entscheidet auf Antrag der Bundesregierung oder des Landes der Bundesrat, ob das Land das Recht verletzt hat. Gegen diesen Beschluss kann man laut Art. 84 Abs. 4 das Bundesverfassungsgericht anrufen. Kommt ein Land seiner Pflicht nach, entfällt die Grundlage für den Bundeszwang.
Wurde der Bundeszwang bereits angewendet?
Nein, bislang wurde der Bundeszwang nicht angewendet. Bisher einigten sich Bund und Länder bzw. das Bundesverfassungsgericht urteilte bei verfassungsrechtlichen Streitigkeiten.
Ein Beispiel: Mitte der 1990er-Jahre stritten der Bund und Schleswig-Holstein über die Einstufung eines Abschnitts der Bundesstraße B 75 zwischen Lübeck und Bad Oldesloe. Das Bundesverkehrsministerium wies das Land an, den Teil der Straße nach Landesrecht abzustufen. Schleswig-Holstein weigerte sich, sodass ein Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht die Folge war. Die Bundesregierung beantragte festzustellen, dass das Land mit seiner Weigerung gegen seine Pflichten aus dem Grundgesetz verstoßen habe.
Die Karlsruher Richter stellten am 3. Juli 2000 fest, dass die Weisung des Bundes nicht mit dem Grundgesetz vereinbar war. Er habe damit seine Befugnisse überschritten, hieß es; damit war der Antrag zurückgewiesen. Hätte das Gericht dem Bund recht gegeben und das Land sich dennoch geweigert, wäre dies Grundlage für die Einleitung eines Bundeszwangs unter Berücksichtigung der erwähnten Regeln gewesen.
Ende Juni fand übrigens die erste Bund-Länder-Konferenz in diesem Jahr statt. Die Teilnehmer betonten dabei die Wichtigkeit der Zusammenarbeit. Kanzler Merz sprach von einem „neuen Geist des föderalen Miteinanders.“
