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Ein Brot wird in Deutschland mit 7 Prozent Umsatzsteuer belastet, viele andere Waren und Dienstleistungen mit 19 Prozent. Auch Bücher, Hotelübernachtungen, der Nahverkehr und seit Anfang 2026 wieder Speisen in Restaurants profitieren von ermäßigten Sätzen.

Hinter dem scheinbar einfachen System stehen zahlreiche Ausnahmen, mit denen der Staat soziale, kulturelle, verkehrs- oder wirtschaftspolitische Ziele verfolgt.

Nun hat der Präsident des ifo Instituts in München, Clemens Fuest, in der „BILD“ den Vorschlag gemacht, den ermäßigten Mehrwertsteuersatz abzuschaffen. Zukünftig sollen alle Waren einheitlich mit 19 Prozent besteuert werden. Haushalte mit niedrigen Einkommen, so der Fuest-Vorschlag, sollen stattdessen über direkte Transfers unterstützt werden. Der ifo-Chef schlägt konkret 360 Euro im Jahr als Ausgleich vor.

Dahinter steht die grundlegende Frage: Soll der Staat bestimmte Güter und Dienstleistungen für alle Verbraucher steuerlich verbilligen oder Menschen mit geringerem Einkommen gezielt unterstützen?

Dabei geht es um viel Geld.

Das ZEW – Leibniz-Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung hat das System des ermäßigten Mehrwertsteuersatzes im Auftrag des Bundesfinanzministeriums untersucht.

Nach dessen Angaben aus einer Analyse vom April 2026 summieren sich die Steuermindereinnahmen durch ermäßigte Umsatzsteuersätze im Jahr 2026 auf rund 43,5 Milliarden Euro. Allein für Nahrungsmittel veranschlagt die Studie 27,99 Milliarden Euro. Eine Reform könnte deshalb erheblichen finanziellen Spielraum schaffen. Der Staat könnte zusätzliche Einnahmen behalten, für Sozialtransfers verwenden oder im Gegenzug den regulären Mehrwertsteuersatz senken.

Nach dem Umsatzsteuergesetz beträgt der reguläre Satz 19 Prozent, für zahlreiche gesetzlich bestimmte Umsätze gelten 7 Prozent. Deutschland bewegt sich damit unter dem Mittelwert des regulären Mehrwertsteuersatzes der EU-Mitgliedländer.

Die EU schreibt für den regulären Satz eine Untergrenze von 15 Prozent vor und erlaubt ermäßigte Sätze für ausgewählte Waren und Dienstleistungen.

Deutschland könnte sein System daher tatsächlich deutlich vereinfachen. Dass es auch anders geht, zeigt Dänemark: Dort gilt grundsätzlich ein Satz von 25 Prozent, einen allgemeinen ermäßigten Mehrwertsteuersatz gibt es nicht.

Die Begründungen für die deutschen Ausnahmen unterscheiden sich allerdings. Bei Lebensmitteln steht die soziale Entlastung im Vordergrund, bei Büchern und Zeitungen kommen kulturpolitische Ziele hinzu.

Der niedrigere Satz im Nahverkehr soll auch verkehrs- und umweltpolitische Zwecke unterstützen. Andere Vergünstigungen sollen bestimmte Wirtschaftszweige entlasten. Diese vielen Ziele haben ihren Preis.

Zudem erscheinen die Regelungen für Konsumenten und Händler nicht immer nachvollziehbar. So fallen für Kartoffeln, Leitungswasser und Äpfel 19 Prozent an, für Süßkartoffeln, Mineralwasser und Apfelsaft aber nur 7 Prozent. Beim Erwerb von einem Kaffee mit wenig Milch gilt der volle Satz, bei einem mit einem hohen Milchanteil hingegen der verminderte. Für eine Brille werden 19 Prozent dazugeschlagen, für ein Hörgerät aber nur 7 Prozent.

Nach Angaben des ZEW machen unterschiedliche Mehrwertsteuersätze zudem Unternehmen und Behörden mehr Arbeit. Sie führen zu Abgrenzungsproblemen und höheren Kosten bei der Anwendung der Steuervorschriften. Weniger Ausnahmen könnten diesen Aufwand verringern.

Sozialpolitisch wird eine Vereinheitlichung vor allem bei Lebensmitteln problematisch. Haushalte mit niedrigen Einkommen geben einen größeren Teil ihrer Konsumausgaben für Lebensmittel aus.

Bei Haushalten mit weniger als 1.000 Euro monatlichem Nettoeinkommen entfielen 2023 nach Angaben des Statistischen Bundesamtes 18,3 Prozent der Konsumausgaben auf Nahrungsmittel, Getränke und Tabakwaren. Bei Haushalten mit mindestens 5.000 Euro waren es 13,2 Prozent.

In absoluten Eurobeträgen sieht das Bild jedoch anders aus. Haushalte mit weniger als 1.000 Euro Nettoeinkommen gaben 2023 durchschnittlich 205 Euro im Monat für Nahrungsmittel, Getränke und Tabakwaren aus. Bei Haushalten mit mindestens 5.000 Euro Nettoeinkommen waren es 628 Euro. Aus diesen Zahlen allein lässt sich allerdings noch nicht ableiten, wie stark die einzelnen Einkommensgruppen vom ermäßigten Mehrwertsteuersatz profitieren.

Genau dieses Spannungsverhältnis zeigt die ZEW-Simulation. Durch den ermäßigten Steuersatz spart eine Person aus der niedrigsten untersuchten Einkommensgruppe im Durchschnitt 9,91 Euro im Monat, in der höchsten Einkommensgruppe sind es 16,79 Euro.

Gemessen am Einkommen kehrt sich das Verhältnis jedoch um: Die Entlastung entspricht bei niedrigen Einkommen 1,21 Prozent, bei hohen Einkommen nur 0,28 Prozent.

Besserverdienende profitieren in Euro gerechnet somit stärker. Für Menschen mit niedrigen Einkommen fällt die Entlastung relativ zum Einkommen jedoch mehr ins Gewicht.

Das ZEW hält den ermäßigten Steuersatz auf Lebensmittel deshalb aus verteilungspolitischer Sicht für begründbar. Zugleich könnten nach Einschätzung der Forscher andere Instrumente dieses Ziel gezielter und kostengünstiger erreichen.

In der politischen Debatte entsteht leicht der Eindruck, die einzige Alternative zum heutigen System seien 19 Prozent auf Lebensmittel und alle anderen bislang begünstigten Güter. Zwingend ist das nicht.

Das ZEW hat auch eine aufkommensneutrale Reform berechnet. Dabei würden sämtliche ermäßigten Steuersätze abgeschafft und die zusätzlichen Einnahmen dazu verwendet, den regulären Satz zu senken. Nach der Modellrechnung könnte dann ein einheitlicher Mehrwertsteuersatz von 16,74 Prozent gelten.

Für Verbraucher hätte eine solche Anpassung unterschiedliche Folgen. Wer einen großen Teil seines Geldes für Lebensmittel und andere heute ermäßigt besteuerte Produkte ausgibt, würde stärker belastet. Wer dagegen überwiegend Waren und Dienstleistungen kauft, auf die heute 19 Prozent entfallen, könnte von dem niedrigeren einheitlichen Satz profitieren.

Die Modellrechnung zeigt allerdings, dass Haushalte mit niedrigen Einkommen stärker belastet würden. Bei den einkommensschwächsten 10 Prozent entspricht die zusätzliche Belastung laut ZEW 0,66 Prozent des Einkommens, bei den einkommensstärksten 10 Prozent nur 0,05 Prozent.

Für die Berechnung nimmt das Institut an, dass Unternehmen 80 Prozent einer Mehrwertsteueränderung über höhere oder niedrigere Preise an die Verbraucher weitergeben. Zudem berücksichtigt es, dass Verbraucher ihr Kaufverhalten bei veränderten Preisen anpassen. Ein einheitlicher Steuersatz könnte das System zwar vereinfachen, würde ohne zusätzlichen Ausgleich aber vor allem Menschen mit niedrigen Einkommen stärker treffen.

Auch für deutsche Unternehmen gäbe es Gewinner und Verlierer. Unternehmen in bisher begünstigten Branchen könnten stärker belastet werden. Steigt der Steuersatz etwa in Gastronomie, Hotellerie oder Teilen des Kulturbereichs, stellt sich die Frage, wie viel davon auf die Kunden abgeladen werden kann. Wo der Wettbewerb Preiserhöhungen erschwert, kann ein Teil der zusätzlichen Steuer die Unternehmensmargen belasten.

Von einem niedrigeren regulären Mehrwertsteuersatz würden nicht nur Verbraucher profitieren. Auch bestimmte Unternehmen hätten geringere Kosten.

Normalerweise können Unternehmen die Mehrwertsteuer, die sie etwa beim Kauf von Waren oder Dienstleistungen zahlen, mit ihrer eigenen Umsatzsteuerschuld verrechnen. In einigen Branchen ist das jedoch nicht oder nur eingeschränkt möglich.

Das betrifft laut ZEW beispielsweise Teile der Finanz-, Versicherungs- und Vermietungswirtschaft. Sinkt der reguläre Mehrwertsteuersatz von 19 auf 16,74 Prozent, werden für diese Unternehmen bestimmte Einkäufe und Dienstleistungen günstiger. Ein Teil der Entlastung käme deshalb zunächst ihnen und nicht den privaten Haushalten zugute.

Sollten auch Lebensmittel künftig, wie von ifo-Präsident Fuest vorgeschlagen, dem regulären Satz unterliegen, könnte die Mehrbelastung niedriger Einkommen durch Transfers ausgeglichen werden. Dahinter steht die Überlegung, nicht mehr jedes Brot oder jeden Liter Milch unabhängig vom Einkommen des Käufers steuerlich zu begünstigen, sondern das Geld gezielt an bedürftige Haushalte zu geben.

Die OECD kommt in einer Untersuchung von 20 Mitgliedstaaten vor über zehn Jahren zu einem ähnlichen Ergebnis. Ermäßigte Mehrwertsteuersätze auf Lebensmittel und Energie entlasten Haushalte mit niedrigen Einkommen relativ stärker. Dennoch bezeichnet die OECD solche Steuersätze als „ein sehr ungeeignetes Instrument, um einkommensschwache Haushalte gezielt zu unterstützen“. Denn auch wohlhabende Haushalte profitieren von der Vergünstigung.

Direkte Transfers könnten einkommensschwache Haushalte zielgerichteter entlasten. Ganz einfach wäre ein solcher Ausgleich jedoch nicht. Die OECD weist in einer späteren Studie darauf hin, dass es in der Praxis schwierig sein dürfte, alle – und nur die – Verlierer einer Reform zu entschädigen.

Der Grund: Wie stark ein Haushalt durch höhere Mehrwertsteuersätze belastet wird, hängt davon ab, welche Waren und Dienstleistungen er tatsächlich kauft. Zwei Haushalte mit gleichem Einkommen können deshalb unterschiedlich stark betroffen sein.

Damit verschiebt eine einheitliche Mehrwertsteuer letztlich Aufgaben aus dem Steuersystem in die Sozialpolitik.

Genau hier setzt Fuests Vorschlag an: Haushalte mit niedrigen Einkommen sollen einen direkten Ausgleich erhalten. Die verbleibenden Mehreinnahmen könnten genutzt werden, um den regulären Mehrwertsteuersatz um bis zu zwei Prozentpunkte zu senken oder die Bürger über eine Reform der Einkommensteuer zu entlasten.

Aus der Abschaffung des ermäßigten Satzes würde damit nicht zwangsläufig eine reine Steuererhöhung, sondern eine Neuverteilung der Steuerlast. Wer dabei gewinnt oder verliert, entscheidet sich letztlich daran, wie der Sozialausgleich gestaltet wird und was mit den zusätzlichen Steuereinnahmen geschieht.