Il caso Savona e la relativa indipendenza della Consob dal governo

Al di là della inevitabile polemica, la critica di FdI all’operato del presidente della Consob Paolo Savona risolleva l’antico problema del rapporto tra le autorità indipendenti (“authority”) e il potere politico. In Italia le autorità indipendenti sono figlie di una stagione politico-istituzionale che è sicuramente archiviata. Ma anche nella prima metà degli anni Novanta, quando progressivo abbandono dell’intervento pubblico e regolazione dell’economia di mercato erano i princìpi a cui, almeno in parte, si richiamava l’azione dei governi, le autorità trovavano resistenze nelle imprese, negli apparati amministrativi dei ministeri e naturalmente in alcuni rappresentanti politici, distribuiti su tutto l’arco parlamentare. Modello importato quello delle autorità indipendenti che ha sempre fatto fatica a radicarsi. Oggi che il sistema articolato di pesi e contrappesi, di cui le authority costituiscono un pilastro essenziale, è decisamente fuori moda – basta vedere cosa succede negli Stati Uniti – non stupisce che non si perda un’occasione dal potente significato simbolico, oltre che dai rilevanti interessi economici in gioco, per mettere quel modello sotto scacco.

Nella contesa si scontrano la visione del governo dove, sotto l’apparente pretesto della difesa degli interessi nazionali, si vogliono modellare gli assetti di un settore economico, quello bancario, di grande importanza e il ruolo di un’autorità che per natura è una market preserving institution e quindi ha ritenuto che l’incertezza generata dall’esercizio del golden power, e dal conseguente ricorso di Unicredit, non consentisse agli investitori di decidere se aderire o meno all’offerta. La collisione era inevitabile perché il governo sembra voler domare alcuni interessi economici per promuoverne altri senza preoccuparsi del funzionamento del mercato, quello che la Consob è invece chiamata fare per statuto.

Detto questo bisogna ricordare che la legge istitutiva della Consob non la rende un’istituzione del tutto indipendente dal governo. In primo luogo, per il metodo di nomina della commissione. Tale metodo di nomina è variamente articolato nelle diverse authority. E a questa differenziazione corrispondono diversi gradi di indipendenza: a un estremo si colloca la nomina governativa, che è proprio il caso della Consob dove la nomina è sì del presidente della Repubblica ma su proposta del presidente del Consiglio (è previsto anche un parere del Parlamento); all’altro estremo i casi di nomina parlamentare nella forma della determinazione d’intesa dei presidenti di Camera e Senato, e “nel mezzo” casi di nomina congiunta, o mista, da parte di governo e Parlamento. Il potere di proposta da parte del presidente del Consiglio configura, nel caso della Consob, un rapporto fiduciario con il governo anche se la durata dell’incarico (sette anni), che va oltre il ciclo politico, configura una sorta di ibrido in materia di indipendenza. Il rapporto fiduciario non è invece richiesto nel caso dell’Autorità della Concorrenza e del Mercato dove la nomina spetta ai presidenti di Camera e Senato, a sottolineare l’indipendenza di quella autorità rispetto al potere esecutivo, rafforzata dalla capacità dei presidenti di assemblea di rappresentare la volontà politica dell’intero Parlamento. Nel complesso la dichiarazione di Savona “se non sono gradito, pronto a lasciare la Consob” appare comprensibile e motivata.

Ma vi è anche un altro aspetto rilevante che merita di essere ricordato. Il meccanismo di nomina governativa previsto dalla legge è rafforzato da una disposizione – questa è un’eccezione rispetto alle altre autorità – che indica nel ministro del Tesoro il destinatario privilegiato dell’informativa sugli atti e gli eventi di maggior rilievo da parte del presidente (non della commissione nella sua collegialità). Una previsione ambigua: si dovrebbe presumere un’informativa preventiva, visto che le decisioni della Consob, una volta assunte, sono pubbliche, ma considerato che la decisione è frutto di una decisione collegiale non può essere nota ex ante; al più si tratterebbe di informare il ministro che la decisione è all’esame della commissione e quali sono gli orientamenti degli uffici sulla cui base viene presa la decisione. Non è noto se Savona abbia informato il ministro e in quali termini. Nella storia della Consob, in occasioni di un’altra offerta pubblica destinata a mutare gli assetti di un settore economico rilevante, l’informazione preventiva verso il governo ci fu, almeno secondo la stampa di allora.