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Über ein heikles Thema will das Bundeskabinett am Mittwoch, 12. August, beraten. Auf der Tagesordnung steht der knapp 700-seitige Referentenentwurf eines Gesetzes zur Reform des Nachrichtendienstrechts. Damit möchte die Regierung die Rolle der deutschen Geheimdienste an veränderte Bedrohungslagen anpassen und auch deren Befugnisse ausweiten. Im Fokus stehen dabei vor allem Bundesnachrichtendienst (BND) und Verfassungsschutz (BfV).

Der Entwurf ist, wie das Bundesinnenministerium selbst betont, noch nicht ressortabgestimmt. Außerdem bestehe insbesondere bezüglich einzelner besonders sensibler Elemente noch weiterer Beratungsbedarf. Unterdessen sprach der CDU-Abgeordnete und Vorsitzende des Parlamentarischen Kontrollgremiums des Bundestages, Marc Henrichmann, im Nachrichtensender „Welt TV“ davon, „Angriffsdrohnen in Russland“ oder Fabriken, die diese herstellen, „lahmlegen und ausschalten“ zu können, bevor eine solche „aufsteigt und Deutschland bedrohen kann“. Er spielt auf den Drohnenvorfall der Vorwoche am Flughafen Leipzig an. Eine russische Urheberschaft des mutmaßlichen Sabotageakts ist jedoch bislang nicht nachgewiesen.

Nach geltendem Recht beschränkt sich der gesetzliche Auftrag von BND und Verfassungsschutz im Wesentlichen darauf, Nachrichten zu sammeln und auszuwerten. Sie sind als Frühwarnsystem gedacht und sollen bewusst keine exekutiven Befugnisse ausüben. Gefahrenabwehr mit Zwangs- oder Vollzugsmaßnahmen soll grundsätzlich Aufgabe der Polizei beziehungsweise der Streitkräfte bleiben.

Das Trennungsprinzip zwischen Polizei und Geheimdienst ist eine Konsequenz totalitärer Erfahrungen der deutschen Geschichte. Die Dienste sollen Informationen verdeckt erheben und auswerten dürfen. Unter engen Voraussetzungen ist es ihnen auch erlaubt, Erkenntnisse an Polizei, Staatsanwaltschaft, Bundeswehr oder andere Stellen zu übermitteln.

Bereits jetzt besitzt der BND zwar weitreichende Befugnisse im Bereich der Auslandsaufklärung. Diese reichen zum Teil auch weiter als im Inland. Das Bundesverfassungsgericht hat dies bisher nicht beanstandet, weil der Bundesnachrichtendienst keine operativen Anschlussbefugnisse besitzt.

Nun will die Bundesregierung die Nachrichtendienste handlungsfähiger machen. Bundesinnenminister Alexander Dobrindt hatte dies unter anderem bereits anlässlich der Vorstellung des Bundes-Verfassungsschutzberichts Anfang Juli angekündigt. Die Dienste selbst hatten um eine entsprechende Anpassung ihrer Befugnisse gebeten. Sie begründeten dies mit einer veränderten Bedrohungslage. Diese umfasse nun auch Spionage, Sabotage, Cyberangriffe, Drohnen und hybride Einflussnahme.

Deshalb sollen BND und BfV künftig nicht mehr auf das Beobachten, Sammeln von Daten und Warnen beschränkt bleiben. In bestimmten Gefahrenlagen soll es ihnen gestattet sein, selbst aktiv einzugreifen. Der Entwurf spricht in diesem Kontext von „erweiterten nachrichtendienstlichen Maßnahmen“.

Die Dienste sollen künftig demnach nicht mehr nur wissen, wer Deutschland bedroht und wie Angriffe vorbereitet werden. In bestimmten Fällen sollen sie auch darauf hinwirken können, dass der Angriff nicht stattfindet. Die Nachrichtendienste sollen in diesem Sinne zu „begrenzt operativen Akteuren“ werden.

Mit den Neuerungen will die Bundesregierung den bisherigen Rechtsrahmen an neue technische und sicherheitspolitische Entwicklungen anpassen. Gleichzeitig soll die neue gesetzliche Regelung den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts Rechnung tragen und die Kontrolle der Dienste neu ordnen. In diesem Sinne gehe es nicht nur um eine Erweiterung der Befugnisse, sondern auch um Anpassungen an Vorgaben der Rechtsprechung.

Zu den wesentlichsten Änderungen sollen jene Bestimmungen gehören, die in den Paragrafen 49ff. des Entwurfs für ein neues BND-Gesetz verankert sind. Diese betreffen sogenannte „erweiterte nachrichtendienstliche Maßnahmen“. Sie sollen dann greifen, wenn der BND im Zuge seiner nachrichtendienstlichen Auslandsaufklärung eine „spezifische Gefährdungslage“ feststellt.

Die Befugnisse des BND umfassen in einem solchen Fall auch ein „aktives Einwirken mit dem Ziel einer Abwendung oder Einschränkung dieser Gefährdung“. Sie sollen notfalls auch im Inland zum Tragen kommen – aber nur dann, wenn nur der BND selbst dazu in der Lage sein sollte oder eine rechtzeitige Befassung der eigentlich zuständigen Stellen nicht mehr als möglich erscheint.

Eine spezifische Gefährdungslage soll dann vorliegen, wenn „tatsächliche Anhaltspunkte dafür bestehen“, dass eine fremde Macht „besonders gewichtige Rechtsgüter […] anhaltend und planvoll“ in besonderem Maße gefährde. Zu diesen Rechtsgütern sollen etwa Bestand oder Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland oder internationaler Organisationen gehören, deren Mitglied das Land ist.

Aber auch verbündete Staaten, die „außenpolitische Handlungsfähigkeit der Bundesrepublik Deutschland“, die Bündnis- und Verteidigungsfähigkeit oder die freiheitliche demokratische Grundordnung sollen vom Schutzzweck umfasst sein. Gleiches gelte für „gewichtige Rechtsgüter der Allgemeinheit, deren Bedrohung die Grundlagen der Existenz der Menschen berührt, sowie Sachen von bedeutendem Wert, deren Erhaltung im öffentlichen Interesse geboten ist“ oder „das Leben, die körperliche Unversehrtheit, Freiheit und sexuelle Selbstbestimmung einer Person“.

Voraussetzung für ein eigenes Eingreifen unter bestimmten Umständen ist also die Feststellung einer qualifizierten Bedrohung. Andere zuständige Stellen dürfen nicht in der Lage sein, rechtzeitig oder ebenso wirksam zu handeln – und der Nachrichtendienst muss über besondere Fähigkeiten verfügen, die es ihm ermöglichen, der Gefahr wirksam zu begegnen. Ein Beispiel stellt dem Bundesinnenministerium zufolge dabei etwa ein laufender Cyberangriff dar.

Liegen die Voraussetzungen für ein eigenes operatives Handeln vor, müsse der Präsident des BND Art und Umfang der Maßnahmen in einer Grundanordnung festlegen. Die durchgeführten Maßnahmen sind zu dokumentieren. Zudem seien das Fortbestehen der entsprechenden Gefahrenlage und die Erforderlichkeit des Eingreifens in vorgegebenen Abständen zu überprüfen.

Formal bleibt das Trennungsgebot zwischen Polizei und Geheimdienst aufrecht. Seine praktische Bedeutung wird jedoch kleiner, wenn der Nachrichtendienst selbst Gefahren abwehren darf. Als einer der heikelsten Punkte gilt der in Paragraf 129 des Entwurfs angesprochene Einsatz „kinetischer Mittel“. Gemeint sind nach der Begründung Maßnahmen, die mit einer physischen Einwirkung auf Rechtsgüter Dritter verbunden sind. Der Begriff geht damit über rein digitale Überwachungsmaßnahmen hinaus.

Im Fall von Gegenmaßnahmen stellt etwa die Störung eines Servers eine solche „kinetische Einwirkung“ dar. Allerdings sind auch andere Formen der physischen Einwirkung auf ein Ziel denkbar. Je nach konkreter Ausgestaltung können damit etwa Sabotage, Beschädigung oder andere physische Einwirkungen auf Sachziele gemeint sein.

Der Gesetzentwurf macht deutlich, dass erweiterte nachrichtendienstliche Mittel „gegen die fremde Macht zu richten“ seien, welche „für die spezifische Gefährdungslage verantwortlich“ sei. Sie dürften sich „nicht gezielt gegen Leib und Leben von Personen richten“. Zudem seien sie so durchzuführen, dass „die zu erwartenden Schäden in einem angemessenen Verhältnis zu dem Ziel der Maßnahme stehen“.

Einer Analyse der Gesellschaft für Freiheitsrechte (GFF) zufolge bedeute dies zwar, dass es keine allgemeine gesetzliche Erlaubnis gebe, Menschen im Ausland zu töten. Allerdings sei dem Wortlaut zufolge dann auch nicht automatisch jede Verletzung oder Tötung als Kollateralschaden ausgeschlossen.

Die GFF hält auch die Bedrohungsbegriffe teilweise für zu unbestimmt. Schon die genannten Qualifikationsstufen „erhebliche Bedrohung“ und „Bedrohung von herausgehobener Bedeutung“ seien schwer voneinander abzugrenzen. Es sei außerdem nicht eindeutig zu erkennen, wie konkret eine Bedrohung sein müsse, bevor aus Beobachtung aktive Gefahrenabwehr werde. Abgesehen davon sei der Umfang der als schutzwürdig qualifizierbaren Rechtsgüter erheblich.

Neben den sogenannten kinetischen Maßnahmen seien auch die möglichen Gegenmaßnahmen im digitalen Raum sehr weitreichend. Im Rahmen denkbarer Maßnahmen um zurückzuhacken, sogenannter „Hackbacks“, umfassen aktive Mittel etwa das Löschen oder Verändern von Daten ebenso wie die Umleitung von Datenströmen oder das Beeinträchtigen oder Zerstören von IT-Systemen.

Auch hier gebe es jedoch Problembereiche, die zu berücksichtigen seien. Zum einen sei bei einem Cyberangriff nicht immer zweifelsfrei feststellbar, wer tatsächlich dahinterstehe. Zum anderen könne ein Server kompromittiert und von einem Angreifer missbraucht worden sein, obwohl sein Betreiber selbst unschuldig sei. Dies zeige etwa ein Szenario, wonach ein Krankenhaus als Proxy missbraucht werde und ein virtueller Gegenschlag letztlich dessen Infrastruktur treffe.

Zudem könne aus einer digitalen Abwehrmaßnahme eine neue offensive Operation werden. Im Extremfall könne sich, so die GFF, auch heimlich in IT-Systeme inländischer Telekommunikationsanbieter hacken – was definitiv nicht mehr den Bereich des Vorgehens gegen eine „fremde Macht“ betreffe. Dies ermögliche etwa Paragraf 31 Abs. 6 Nr. 3 des Entwurfes.