Warum die Pflegereform viele Grundsatzfragen vertagt

 

Die Pflege wird teurer. Das merken Pflegebedürftige, ihre Angehörigen und die Pflegekassen. Die Bundesregierung hat deshalb am 30. September einen ersten Reformschritt beschlossen. Der Gesetzentwurf heißt offiziell Pflegeneuordnungsgesetz.

Im Kern geht es zunächst um Geld: Ohne Gegenmaßnahmen rechnet die Bundesregierung für 2027 mit einem Minus von rund 7,6 Milliarden Euro in der Pflegeversicherung. 2028 könnte das Defizit auf mehr als 15 Milliarden Euro steigen.

Vor dem Kabinettsbeschluss wurde der Entwurf noch verändert. Gesundheitsminister Carsten Linnemann (CDU) hatte Ende August in einem „BILD“-Interview gesagt: „Ich möchte bei pflegenden Angehörigen, bei der Rente, nicht sparen.“ Eine zuvor diskutierte pauschale Kürzung der Rentenbeiträge für pflegende Angehörige ist im Gesetzentwurf nun nicht mehr enthalten.

Eine endgültige Lösung soll das Gesetz nicht sein. Linnemann sagte im Bundestag, als er Ende September bei der Regierungsbefragung die Leitlinien seiner Reformpläne vorstellte: Die Reform könne „nur sicherstellen, dass die Pflege im nächsten Jahr noch funktioniert“. Für die Jahre danach, so Linnemann, brauche es mehr.

Die Bundesregierung verweist in ihrer Mitteilung zum Kabinettsbeschluss auf eine geplante Kommission. Dort heißt es: „Parallel soll eine Pflegestrukturkommission Vorschläge für eine langfristig tragfähige Pflegeversorgung und Finanzierung erarbeiten.“

Die Pflegeversicherung gibt es seit 1995. Sie übernimmt einen Teil der Pflegekosten. Den Rest müssen Pflegebedürftige und ihre Familien selbst tragen. Wenn das Geld nicht reicht, springt die Sozialhilfe ein. Dann zahlen die Kommunen mit.

Der Druck auf dieses System wächst seit Jahren. Laut Bundesregierung gelten mehr als 6 Millionen Menschen in Deutschland inzwischen als pflegebedürftig. Ende 2023 zählte das Statistische Bundesamt (Destatis) 5,7 Millionen Pflegebedürftige. Die meisten werden, so Destatis, zu Hause gepflegt, oft von Angehörigen. Ohne diese Familienarbeit würde das Pflegesystem nicht funktionieren.

Gleichzeitig steigen die Kosten. Pflegekräfte verdienen inzwischen mehr. Der GKV-Spitzenverband berechnete für 2026 einen durchschnittlichen Stundenlohn von 24,50 Euro in der Langzeitpflege – ein Anstieg von 3,4 Prozent gegenüber dem Vorjahr. Für Pflegefachkräfte liegt der Wert bei 28,03 Euro.

Das Problem: Höhere Löhne landen im heutigen System oft auch bei den Pflegebedürftigen. Wer im Pflegeheim lebt, muss immer mehr selbst zahlen. Der Verband der Ersatzkassen nennt für das erste Jahr im Heim durchschnittlich 3.364 Euro Eigenanteil im Monat.

Die Regierung beabsichtigt laut Gesetzentwurf, den allgemeinen Beitragssatz zur Pflegeversicherung bei 3,6 Prozent zu halten.

Das heißt aber nicht, dass keine Gruppe als Folge des Reformschritts mehr zahlen muss. Kinderlose sollen künftig stärker belastet werden. Ihr Zuschlag soll von 0,6 auf 0,9 Prozent steigen. Auch für bestimmte familienversicherte Ehe- und Lebenspartner ist ein neuer Zuschlag geplant.

Zudem sollen Minijobs künftig in die Pflegeversicherung einbezogen werden. Gleichzeitig plant die Regierung, an anderer Stelle zu sparen.

Ein weiterer Schwerpunkt des Gesetzes liegt auf der Prävention. Versicherte ab 60 Jahren sollen künftig Anspruch auf eine Früherkennungsuntersuchung erhalten, um gesundheitliche Risiken frühzeitig zu erkennen. Zudem soll im Rahmen der Pflegebegutachtung geprüft werden, ob eine Rehabilitation den Pflegebedarf senken kann.

Auch ist ein digitales „Pflege-Cockpit“ der Pflegekassen geplant. Dort sollen Pflegebedürftige und Angehörige Informationen, Anträge und Leistungsübersichten „an einem digitalen Ort“ finden.

Außerdem soll der Entlastungsbetrag für neue Fälle in Pflegegrad 1 wegfallen. Pflegegrad 1 ist die niedrigste Stufe der Pflegebedürftigkeit. Viele Menschen benötigen dann noch keine umfassende Pflege, aber Unterstützung im Alltag. Den Entlastungsbetrag nutzen viele Angehörige derzeit etwa für Hilfe im Haushalt oder Betreuung.

Stattdessen beabsichtigt die Regierung, stärker auf Beratung zu setzen. Eine neue Pflegebegleitung soll „die häusliche Versorgungssituation zügig und nachhaltig […] stärken und […] stabilisieren“.

Die Regierung sagt: Menschen am Anfang einer Pflegebedürftigkeit sollen besser beraten und begleitet werden. Kritiker sagen: Beratung ersetze keine konkrete Hilfe. Wer heute Unterstützung beim Putzen, Einkaufen oder bei der Betreuung bekommt, habe von einem Gespräch allein wenig.

Der Koalitionspartner SPD sieht zumindest eine wichtige Änderung als Erfolg: Die geplanten Kürzungen bei den Rentenbeiträgen für pflegende Angehörige sind vom Tisch. Claudia Moll (SPD) sagte in der Regierungsbefragung im September zu Linnemann: „Sie haben uns hier an Ihrer Seite.“

Zugleich macht sie auf der Plattform abgeordnetenwatch.de deutlich: „Eine Neuordnung der Leistungen darf nicht zu einer Schwächung der häuslichen Pflege führen.“ Sie reagiert auf die Frage einer Betroffenen, die laut eigener Aussage ihren an einer seltenen Krankheit erkrankten Ehemann seit 48 Jahren zu Hause pflegt.

Auch Niedersachsens Sozialminister Andreas Philippi (SPD) fordert weitere Nachbesserungen. Schon im Juni sagte er: „Einseitige Belastungen für Pflegebedürftige sowie Kommunen und Länder werden wir nicht akzeptieren.“ Nach dem Kabinettsbeschluss betonte er in der vergangenen Woche: „Die eigentliche Strukturreform der Pflegeversicherung ist mit dem heutigen Beschluss aber ausdrücklich nicht erledigt.“

Ein weiterer Streitpunkt ist die private Pflegeversicherung. Die SPD beabsichtigt, prüfen zu lassen, ob private Versicherer die gesetzliche Pflegeversicherung finanziell unterstützen können.

SPD-Fraktionsvize Dagmar Schmidt sieht darin einen Ansatz für weitergehende Änderungen. „Der Ausgleich zwischen privater und gesetzlicher Pflegeversicherung ist auf den Weg gebracht und muss im nächsten Schritt umgesetzt werden“, erklärte sie in einer Stellungnahme im Namen der SPD-Bundestagsfraktion. Ob daraus ein neues Finanzierungsmodell wird, ist offen.

Zum anderen fordert die SFP einen festen Deckel für die Eigenbeteiligung bei den Pflegeheim-Kosten. Einen solchen Deckel lehnt die Union ab.

Das Sozialstaatsbündnis, dem unter anderem Caritas, Diakonie, Arbeiterwohlfahrt, Paritätischer Wohlfahrtsverband, DGB, ver.di, IG Metall, Sozialverband VdK und Sozialverband Deutschland angehören, warnt in einem Appell vom 5. Oktober vor Kürzungen bei Rente, Pflege und weiteren Sozialleistungen.

In dem Aufruf heißt es, nur eine „bedarfsorientierte Pflegepolitik“ könne verhindern, „dass Pflegebedürftigkeit zur Armutsfalle wird“.

Das Bündnis warnt, Änderungen bei den Pflegegraden könnten dazu führen, dass Betroffene Leistungen schwerer erhalten. Zudem müsse die Refinanzierung von Tariflöhnen gesichert bleiben, um Fachkräfte zu halten und Insolvenzen gemeinnütziger Träger zu vermeiden. Auch höhere Eigenanteile in Pflegeheimen lehnt das Bündnis ab.

Bei der Finanzierung weisen die großen Wohlfahrtsverbände darauf hin, dass die Lage der Pflegeversicherung auch politisch verursacht sei. Genannt werden nicht erstattete Corona-Kosten, der gestrichene Bundeszuschuss und hohe Darlehen. Nötig seien „eine nachhaltige Finanzierungsgrundlage“, eine breitere Einnahmebasis und ein „Risikostrukturausgleich zwischen sozialer und privater Pflegeversicherung“.

Die Arbeitgeber sehen das anders. Die Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände (BDA) begrüßt, dass der allgemeine Beitragssatz nicht steigen soll.

Gleichzeitig nennt BDA-Hauptgeschäftsführer Steffen Kampeter den Gesetzentwurf ein „Notpflaster“. Aus Arbeitgebersicht müsse die geplante Kommission insbesondere zeigen, wie die Ausgaben begrenzt werden können.

Damit stehen sich soziale Absicherung und stabile Beiträge und Lohnnebenkosten gegenüber. Die Regierung versucht, mit der Strukturreform beides gleichzeitig zu erreichen.

Wenn Pflegebedürftige ihre Eigenanteile nicht mehr zahlen können, müssen sie Hilfe zur Pflege beantragen. Das belastet die Kommunen. Der Gesetzentwurf rechnet selbst damit, dass Länder und Gemeinden 2028 rund 600 Millionen Euro mehr ausgeben müssen.

Die Länder sind für Investitionskosten der Heime mitverantwortlich. Die Kommunen zahlen am Ende aber mit, wenn Betroffene Sozialhilfe benötigen. Für sie ist die Reform deshalb nicht nur Sozialpolitik, sondern auch eine Finanzierungsfrage.

Der Deutsche Städtetag forderte im April, die Reform dürfe die Kommunen nicht weiter belasten. Die Städte dürften nicht länger „Ausfallbürgen eines unterfinanzierten Systems“ sein.

Der Deutsche Landkreistag kritisierte wiederum am Vorabend des Kabinettsbeschlusses, der Bund dürfe die Rechnung nicht an Pflegebedürftige und anschließend an die Sozialämter der Landkreise weiterreichen.

Nach dem Kabinettsbeschluss fiel die Bewertung des Landkreistags etwas milder aus. Die ursprünglich geplante Streckung der Leistungszuschläge für Pflegebedürftige in Heimen sei vom Tisch, erklärte Landkreistagspräsident Achim Brötel. Somit sei „die damit verbundene milliardenschwere zusätzliche Belastung der kommunal finanzierten Hilfe zur Pflege abgewendet“. Das zeige, dass die Warnungen der Landkreise gehört worden seien.

Entwarnung gibt der Verband trotzdem nicht. Die finanzielle Lage der Hilfe zur Pflege bleibe „äußerst angespannt“. Auch der beschlossene Gesetzentwurf gehe noch von zusätzlichen Belastungen für Länder und Kommunen aus.

Der Entwurf des Pflegeneuordnungsgesetzes hält den allgemeinen Beitragssatz stabil, belastet einzelne Gruppen stärker und nimmt auf der Leistungsseite Korrekturen vor.

Zugleich hat das Bundeskabinett die zentralen Streitthemen in eine Kommission verschoben. Diese soll die dauerhafte Finanzierung und tiefer greifende Strukturreform klären. Deren Auftrag soll am Mittwoch, 7. Oktober, beschlossen werden. Die Kommission soll bis Januar 2027 Vorschläge vorlegen.

Damit bleibt der politische Kern der Reform vorerst unbearbeitet. Steigen Löhne, Heimkosten und die Zahl der Pflegebedürftigen weiter, stellt sich immer wieder dieselbe Verteilungsfrage: Zahlen Beitragszahler, Pflegebedürftige, Steuerzahler, Länder oder Kommunen?

Der Bundestag berät nun einen Gesetzentwurf, der Zeit gewinnen soll. Ob im nächsten Jahr eine Strukturreform beschlossen wird, hängt davon ab, ob die Koalition bereit ist, mehr zu entscheiden als die nächste Finanzierungsrunde.