In Kürze:
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Dobrindts Vorstoß: Vergesellschaftungen sollen nur bei „zwingender Notwendigkeit“
möglich sein. Ein vollständiges Verbot sei nach Einschätzung des Bundesjustizministeriums verfassungswidrig. - Verfassungsrechtliche Grenzen: Artikel 15 des Grundgesetzes erlaubt Vergesellschaftungen. Ob der Bund strengere Voraussetzungen und eine Entschädigung zum Verkehrswert vorschreiben darf, ist umstritten.
- Konflikt innerhalb der SPD: Während die Bundes-SPD den Koalitionsbeschluss für ein Gesetz gegen Vergesellschaftungen mitträgt, will die Berliner SPD gemeinsam mit Grünen und Linken große Wohnungsbestände vergesellschaften.
Bundesinnenminister Alexander Dobrindt (CSU) will die Vergesellschaftung großer privater Wohnungsbestände durch ein Bundesgesetz erschweren oder sogar verhindern.
Damit greift die Bundesregierung in einen politischen Konflikt ein, der sich vor allem in Berlin zuspitzt. Dort verfolgen SPD, Grüne und Linke laut einem Sondierungspapier Pläne zur Überführung großer Wohnungsunternehmen in Gemeineigentum.
Ob der Bund die gesetzlichen Voraussetzungen dafür verschärfen darf, ist rechtlich umstritten. In der Regierungspressekonferenz am Montag, 26. Oktober, bezeichnete ein Sprecher des Bundesjustizministeriums das Vorhaben als „verfassungsrechtliches Neuland“.
Ein vollständiges Verbot der Vergesellschaftung durch ein einfaches Bundesgesetz schloss der Sprecher ausdrücklich aus. Ein solches Gesetz wäre „evident mit der Verfassung nicht vereinbar“. Der Bund könne jedoch unter bestimmten Voraussetzungen gesetzlich regeln, welche Anforderungen für die Vergesellschaftung von Wohnraum gelten sollen.
Ob und in welchem Umfang ihm dafür die Gesetzgebungskompetenz zustehe, sei offen.
Berlin will große Wohnungsbestände vergesellschaften
Ausgangspunkt sind die Ergebnisse der Sondierungsgespräche zwischen SPD, Grünen und Linken zur Regierungsbildung in Berlin.
Die Parteien äußern darin die Absicht, große private Wohnungsbestände in Gemeineigentum zu überführen. Betroffen wären Unternehmen mit mindestens 10.000 Wohnungen. Es gelte ein
Selbstbehalt von 10.000 Wohnungen. Genossenschaften sollen ausgenommen werden.
Selbstbehalt von 10.000 Wohnungen. Genossenschaften sollen ausgenommen werden.
Für die Entschädigung ist eine Obergrenze von 16 Milliarden Euro vorgesehen.
Die Pläne stehen im Zusammenhang mit dem Berliner Volksentscheid von 2021. Damals stimmten 57,6 Prozent der Teilnehmer für die Vergesellschaftung der Bestände großer Wohnungsunternehmen.
Eine vom Berliner Senat eingesetzte Expertenkommission prüfte anschließend die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen. In ihrem Abschlussbericht vom Juni 2023 kamen die Mitglieder mehrheitlich zu dem Ergebnis, dass eine Vergesellschaftung grundsätzlich mit dem Grundgesetz vereinbar sei.
Die Kommission stellte fest, dass Artikel 15 des Grundgesetzes „nicht etwa durch Zeitablauf obsolet geworden, sondern geltende Verfassungsnorm ist, die dem Gesetzgeber eine Befugnis zur Vergesellschaftung verleiht“.
Die Verfassung erlaubt es, „Grund und Boden, Naturschätze und Produktionsmittel“ durch ein Gesetz gegen Entschädigung in „Gemeineigentum oder in andere Formen der Gemeinwirtschaft“ zu überführen.
Seit 1949 ist Artikel 15 noch nie zur Anwendung gekommen. Einschlägige Rechtsprechung zu den Voraussetzungen eines solchen Gesetzes gibt es daher nicht.
Der Bund darf nicht uneingeschränkt eingreifen
Dobrindts Vorhaben wirft auch die Frage auf, ob der Bund solche Regeln überhaupt erlassen darf.
Nach Artikel 74 des Grundgesetzes dürfen grundsätzlich sowohl der Bund als auch die Länder Gesetze zur Vergesellschaftung beschließen. Die Länder dürfen laut Artikel 72 Gesetze beschließen, solange und soweit der Bund nicht tätig geworden ist. Der Bund darf hingegen nur regeln, wenn
die „Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse“ oder die „Wahrung der Rechts- oder
Wirtschaftseinheit“ dies erforderlich macht.
Die Bundesregierung müsste deshalb erklären, warum die Länder nicht selbst über die Voraussetzungen einer Vergesellschaftung entscheiden können. Allein das Ziel, eine Vergesellschaftung in Berlin zu verhindern, dürfte als Begründung nicht genügen.
Auf diese rechtlichen Grenzen verwies auch das Bundesjustizministerium in der Regierungspressekonferenz am Montag. Der Bund könne seine Gesetzgebungskompetenz „nicht einfach so ausüben“, sondern müsse bestimmte Voraussetzungen erfüllen. „Es muss notwendig sein, dass der Bund tätig wird“, so der Sprecher.
Als mögliches Argument nannte er die Investitionssicherheit auf dem Wohnungsmarkt. Dabei gehe es um einheitliche gesetzliche Rahmenbedingungen in Deutschland, damit Investitionen in Wohnungen attraktiv blieben. Ob diese Begründung verfassungsrechtlich ausreicht, ist allerdings offen. Auch darüber gebe es nach Angaben des Ministeriumssprechers „sehr geteilte Auffassungen“.
Der Regensburger Rechtsprofessor Thorsten Kingreen bezweifelt, dass die Voraussetzungen für eine bundesweite Regelung erfüllt sind. Der Bund müsse nachweisen, dass eine einheitliche Gesetzgebung notwendig sei. „Das sehe ich nicht“, sagte Kingreen den Zeitungen des „Redaktionsnetzwerks Deutschland“ (RND).
Der emeritierte Verfassungsrechtler Christoph Degenhart beurteilt die grundsätzliche Zuständigkeit anders. Gegenüber AFP bezeichnete er es als den „richtigen Ansatz“, die Voraussetzungen für Vergesellschaftungen in einem Bundesgesetz zu regeln. Allerdings dürfe der Bund diese Voraussetzungen nicht so weit verschärfen, dass Artikel 15 praktisch gegenstandslos werde.
Mietwohnungen in Berlin-Moabit.
Foto: tupungato/iStock
Vergesellschaftung nur als letztes Mittel?
Nach den bekannt gewordenen Eckpunkten für ein Investitionsschutzgesetz will Dobrindt Vergesellschaftungen an strengere Voraussetzungen knüpfen. Eine Landesregierung müsste künftig eine „zwingende Notwendigkeit“ nachweisen und belegen, dass andere Möglichkeiten zur Verbesserung der Wohnungsversorgung bereits ausgeschöpft wurden. Dazu gehören insbesondere Investitionen in den Wohnungsbau und staatliche Fördermaßnahmen. Das Bundesinnenministerium bestätigte diese Pläne gegenüber der „Deutschen Presse-Agentur“ (dpa).
Der Vorschlag wirft verfassungsrechtliche Fragen auf. Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit müssen staatliche Eingriffe in Grundrechte geeignet, erforderlich und angemessen sein. Ein Eingriff gilt grundsätzlich nur dann als erforderlich, wenn kein weniger belastendes Mittel zur Verfügung steht, das das angestrebte Ziel ebenso wirksam erreichen kann.
Das hat das Bundesverfassungsgericht 2022 in einer Entscheidung noch einmal bekräftigt. Die Entscheidung betraf allerdings keine Vergesellschaftung von Wohnungen und beantwortet deshalb nicht die Frage, welche zusätzlichen Voraussetzungen der Gesetzgeber für solche Maßnahmen festlegen darf.
Dabei stellt sich allerdings eine Frage: Sind neue Wohnungen tatsächlich eine Alternative zur Vergesellschaftung bestehender Wohnungen?
Beide Maßnahmen verfolgen unterschiedliche Ziele. Durch Neubau und staatliche Förderung sollen mehr Wohnungen entstehen. Bei einer Vergesellschaftung geht es dagegen darum, bestehende Wohnungen aus privatem Eigentum in Gemeineigentum zu überführen. Diese Möglichkeit sieht Artikel 15 des Grundgesetzes ausdrücklich vor.
Neue Wohnungen können also helfen, den Wohnungsmangel zu verringern. Sie ändern aber nichts daran, wem die bereits vorhandenen Wohnungen gehören. Deshalb ist rechtlich nicht geklärt, ob ein Bundesland zunächst alle Möglichkeiten des Wohnungsbaus ausschöpfen muss, bevor es Wohnungen vergesellschaften darf. Eine solche Vorgabe könnte Vergesellschaftungen erheblich erschweren. Unklar ist außerdem, wann ein Bundesland überhaupt nachgewiesen hätte, dass Neubau und staatliche Förderprogramme nicht ausreichen.
Der Verfassungsrechtler Joachim Wieland sieht in dieser Bedingung einen erheblichen Eingriff in die verfassungsrechtlich vorgesehene Möglichkeit der Vergesellschaftung. „Die Hürden für eine Vergesellschaftung wären so hoch, dass Vergesellschaftungen faktisch ausgeschlossen wären“, sagte er AFP. Damit würde der Bundesgesetzgeber Artikel 15 nach seiner Auffassung „konterkarieren“.
Wieland kritisiert insbesondere, dass der Bund eine Vergesellschaftung erst nach Ausschöpfung anderer wohnungspolitischer Maßnahmen zulassen wolle. Ein solches Rangverhältnis sei im Grundgesetz nicht vorgesehen.
Auch Degenhart sieht darin ein Problem: Würden zuvor sämtliche anderen Möglichkeiten in dem vorgesehenen Umfang ausgeschöpft werden müssen, könnte Artikel 15 seine praktische Bedeutung verlieren. Beide Juristen rechnen damit, dass das Bundesverfassungsgericht die geplanten Anforderungen beanstanden könne.
Die Entschädigung als finanzielles Hindernis
Ein weiterer Punkt ist die Entschädigung der bisherigen Eigentümer. Werden große Wohnungsbestände vergesellschaftet, müssen die betroffenen Unternehmen dafür entschädigt werden. Nach Dobrindts bekannt gewordenen Plänen, die gegenüber dpa bestätigt wurden, soll diese Entschädigung unmittelbar in Geld erfolgen. Ihre Höhe soll sich nach dem Verkehrswert richten. Gemeint ist damit der Preis, der für die Immobilien unter gewöhnlichen Marktbedingungen voraussichtlich erzielt werden könnte.
Das Grundgesetz schreibt allerdings nicht ausdrücklich vor, dass bei einer Vergesellschaftung immer der volle Verkehrswert gezahlt werden muss. Artikel 15 verweist bei der Entschädigung auf Artikel 14 Absatz 3. Danach muss der Gesetzgeber sowohl die Interessen der Eigentümer als auch die Interessen der Allgemeinheit berücksichtigen. Wie hoch die Entschädigung im Einzelfall ausfallen muss, lässt sich deshalb nicht allein aus dem Verkehrswert ableiten.
Die vom Berliner Senat eingesetzte Expertenkommission untersuchte auch die Frage, ob die bisherigen Eigentümer bei einer Vergesellschaftung den vollen Verkehrswert ihrer Immobilien erhalten müssten.
In ihrem Abschlussbericht heißt es: „Die Sozialbindung des Eigentums kann darum über die Aussparung leistungsloser Wertanteile hinaus einen Abschlag vom Verkehrswert rechtfertigen.“ Eine Entschädigung unterhalb des Verkehrswerts kommt demnach grundsätzlich in Betracht. Über ihre konkrete Berechnung bestand innerhalb der Kommission allerdings keine vollständige Einigkeit.
Auch Verfassungsrechtler Degenhart äußerte gegenüber AFP Zweifel an einer verpflichtenden Entschädigung zum vollen Verkehrswert. Ob dieser bei Vergesellschaftungen stets gezahlt werden müsse, werde in der rechtswissenschaftlichen Literatur unterschiedlich beurteilt. Eine einschlägige Rechtsprechung gebe es nicht. Der Bund bewege sich hier nach seiner Einschätzung auf einem „schmalen Grat“ und müsse voraussichtlich nachbessern.
Für Berlin hat die Höhe der Entschädigung erhebliche Bedeutung. SPD, Grüne und Linke haben sich in ihrem Sondierungspapier auf eine Obergrenze von 16 Milliarden Euro verständigt.
Darin heißt es: „Die Entschädigungssumme wird bei 16 Mrd. Euro unter der Maßgabe gedeckelt, dass die fiskalische Tragfähigkeit gewährleistet wird.“ Die Finanzierung soll also auch langfristig tragbar bleiben. Würde ein Bundesgesetz dagegen eine Entschädigung zum vollen Verkehrswert vorschreiben, könnte dieser Betrag überschritten werden. Das könnte die Berliner Pläne infrage stellen.
Offen ist allerdings, ob der Bund den Ländern überhaupt verbindlich vorschreiben dürfte, wie die Entschädigung zu berechnen ist. Diese Frage ist verfassungsrechtlich bislang nicht abschließend geklärt.
Unterstützung erhält Dobrindt vom Immobilienverband BFW. Dessen Präsident Dirk Salewski erklärte gegenüber dem RND, ein Investitionsschutzgesetz könne „das Schlimmste verhindern“. Er argumentiert, eine Vergesellschaftung verhindere schnelle Fortschritte beim Wohnungsbau.
Widerstand aus dem Bundestag
Politisch hängt die Umsetzung wesentlich von der SPD ab. Auf Bundesebene trägt sie den Beschluss des Koalitionsausschusses vom Juli 2026 mit, Vergesellschaftungen durch Landesgesetze zu verhindern.
In Berlin hat sie sich dagegen mit Linken und Grünen auf die Vorbereitung einer Vergesellschaftung verständigt.
Inzwischen kommt auch aus der Berliner SPD-Landesgruppe im Bundestag Kritik an Dobrindts Vorhaben. Der Neuköllner Bundestagsabgeordnete Hakan Demir sagte gegenüber der „WELT“, das geplante Investitionsschutzgesetz befinde sich auf einem „Geisterflug ins rechtliche Bermudadreieck“.
Der stellvertretende innenpolitische Sprecher der SPD-Bundestagsfraktion wirft dem Innenminister vor, die Gesetzgebungskompetenzen des Bundes zu überschreiten. Dobrindt verhalte sich, als besitze der Bund bei Vergesellschaftungen die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz. Tatsächlich handelt es sich um einen Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung.
Demir kritisierte zudem, dass die vorgesehenen Anforderungen es den Ländern praktisch unmöglich machen könnten, von der im Grundgesetz vorgesehenen Möglichkeit der Vergesellschaftung Gebrauch zu machen. Er rechnet damit, dass ein entsprechendes Gesetz spätestens vor dem Bundesverfassungsgericht scheitern werde. Auf die Frage nach seinem Abstimmungsverhalten erklärte er, er hoffe, dass der Entwurf das Parlament gar nicht erst erreiche.
Auch der Berliner SPD-Bundestagsabgeordnete Ruppert Stüwe äußerte gegenüber der „WELT“ rechtliche Bedenken. Das Grundgesetz sehe Vergesellschaftungen ausdrücklich vor. Eine zusätzliche bundesgesetzliche Regelung halte er nicht für sinnvoll, zumal wesentliche verfassungsrechtliche Fragen ungeklärt seien. Ob er gegen einen entsprechenden Gesetzentwurf stimmen würde, ließ Stüwe offen. Darüber wolle er erst entscheiden, wenn ein konkreter Text vorliege.
Damit zeichnet sich der Konflikt nicht mehr allein zwischen Bundes- und Landes-SPD ab. Unterstützt die Fraktion Dobrindts Gesetz, könnte sie die Umsetzung eines Projekts ihrer Berliner Landesverband erschweren. Lehnt sie es ab, müsste sie sich von einem gemeinsamen Koalitionsbeschluss mit der Union distanzieren.
Bundesjustizministerin Stefanie Hubig (SPD) lehnt Vergesellschaftungen von Wohnungen als wohnungspolitisches Instrument ab. Ihr Ministerium begründete das in der Regierungspressekonferenz vom Montag damit, dass dadurch kein neuer Wohnraum geschaffen werde und die dafür benötigten Mittel an anderer Stelle besser eingesetzt werden könnten.
Gleichzeitig sehe sie noch Diskussionsbedarf zu den Plänen von Dobrindt. „Aber es gibt noch viele Fragezeichen – und natürlich ist die Debatte nicht zu Ende“, sagte Hubig dem „Kölner Stadt-Anzeiger“ (Dienstagausgabe). „Ich nehme die verfassungsrechtlichen und politischen Bedenken gegen das Vorhaben ernst“, sagte die SPD-Ministerin.
Unterschiedliche Interessen in der SPD
Wann aus Dobrindts Vorschlägen ein Gesetz werden könnte, ist bislang offen. Ein innerhalb der Bundesregierung abgestimmter Entwurf liegt noch nicht vor. Auch einen Termin für die Beratung im Bundeskabinett konnte das Bundesinnenministerium am Montag nicht nennen.
Zunächst müssten sich die beteiligten Bundesministerien auf einen gemeinsamen Entwurf verständigen. Anschließend wären Bundestag und Bundesrat am Gesetzgebungsverfahren beteiligt. Sollte stattdessen Artikel 15 des Grundgesetzes selbst geändert werden, wären dafür Zweidrittelmehrheiten in Bundestag und Bundesrat erforderlich.
Die Äußerungen von Demir und Stüwe zeigen, dass eine Einigung innerhalb der Bundesregierung nicht zwangsläufig die Zustimmung aller SPD-Abgeordneten im Bundestag bedeuten würde. Ob sich weitere SPD-Abgeordnete dieser Kritik anschließen, ist bislang offen.
Damit erhält die verfassungsrechtliche Auseinandersetzung auch eine parlamentarische Dimension. Selbst wenn sich Innen-, Bau- und Justizministerium auf gemeinsame Regelungen verständigen, müsste die Koalition dafür eine Mehrheit im Bundestag sichern. Wie weit der Widerstand innerhalb der SPD-Fraktion reicht, dürfte sich spätestens bei der Beratung eines Gesetzentwurfs zeigen.