EU-Handelspolitik: Berlin und Paris wollen härter gegenüber China auftreten

 

Vor dem nächsten Treffen des Europäischen Rats in Brüssel am 15. und 16. Oktober wächst in Berlin und Brüssel der Druck, den wirtschaftspolitischen Umgang mit China neu zu ordnen. Bundeskanzler Friedrich Merz (CDU) und der französische Präsident Emmanuel Macron fordern in einem gemeinsamen Schreiben an EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen neue Befugnisse für die Kommission. Ein begleitendes Papier zu globalen wirtschaftlichen Ungleichgewichten veröffentlichten beide Regierungen am Montag, 5. Oktober. Die EU arbeitet bereits seit Längerem daran, sich gegen wirtschaftlichen Druck, subventionierte Importe und einseitige Abhängigkeiten besser zu schützen.

Das vorgeschlagene Instrument soll Gegenmaßnahmen bis hin zu einem sofortigen Ausschluss vom EU-Binnenmarkt ermöglichen. Greifen soll es, wenn ein Drittstaat gezielt faire Wettbewerbsbedingungen untergräbt und dadurch schwere, systematische Verzerrungen verursacht. Ein bestimmtes Land nennen Merz und Macron nicht. Beschlossen ist damit noch nichts: Für ein solches Instrument wäre die Zustimmung der EU-Staaten und des Europäischen Parlaments nötig. Ziel ist, dass die EU nicht erst nach monatelangen Verfahren reagieren kann, wenn ein Drittstaat wirtschaftlichen Druck ausübt.

Für Deutschland ist das Thema relevant. China ist zugleich Absatzmarkt, Lieferant und Wettbewerber. Nach Angaben des EU-Statistikamts Eurostat führte die EU 2025 Waren im Wert von rund 560 Milliarden Euro aus China ein. Die Exporte nach China lagen bei knapp 200 Milliarden Euro. Daraus ergibt sich ein Handelsdefizit von rund 360 Milliarden Euro. Für deutsche Unternehmen bedeutet dieses Ungleichgewicht: Sie konkurrieren auf dem EU-Markt zunehmend mit chinesischen Produkten, bleiben aber in vielen Branchen auf chinesische Vorprodukte, Rohstoffe oder Absatzchancen angewiesen. Bundeskanzler Merz  sagte am 15. September auf dem Unternehmertag des Bundesverbands Großhandel, Außenhandel, Dienstleistungen in Berlin, China verknüpfe „marktwirtschaftliche Dynamik gezielt mit staatlichen Interventionen“. Dazu zählte er Überkapazitäten, eine aggressive Preissetzung, eine unterbewertete Währung und stark subventionierte Exporte. Dadurch würden Unternehmen im EU-Binnenmarkt und auf Drittmärkten „massiv unter Druck gesetzt“.

Der wirtschaftliche Druck trifft Deutschland in einer Phase, in der die Industrie ohnehin unter schwacher Produktion und hohen Standortkosten leidet. Der Bundesverband der Deutschen Industrie verweist darauf, dass die Industrieproduktion seit 2022 rückläufig sei, und rechnet für 2026 allenfalls mit Stagnation. Als Belastungen nennt der Verband unter anderem hohe Energiepreise, Steuern, Lohnkosten und Bürokratie. Chinesische Überkapazitäten treffen damit nicht einen robusten Industriestandort, sondern Branchen, die bereits unter Anpassungsdruck stehen.

Aus dieser Lage erklärt sich, warum in Brüssel nicht nur über klassische Zölle gesprochen wird. Wenn ein Staat seine wirtschaftliche Stärke nutzt, um politischen Druck auszuüben, reicht ein einzelnes Antisubventionsverfahren oft nicht aus. Dafür hat die EU ein eigenes Schutzinstrument geschaffen: das Instrument zur Bekämpfung von Zwangsmaßnahmen, auch Anti-Coercion Instrument genannt. Es ist seit Ende 2023 in Kraft und soll die EU gegen wirtschaftliche Erpressung durch Drittstaaten schützen. Gemeint sind Fälle, in denen Handel, Investitionen oder Lieferketten als Druckmittel gegen die EU oder einzelne Mitgliedstaaten eingesetzt werden.

Das Instrument erlaubt Gegenmaßnahmen in mehreren Bereichen. Die EU nennt unter anderem Beschränkungen im Warenhandel, bei Dienstleistungen, ausländischen Direktinvestitionen, öffentlicher Beschaffung und Rechten des geistigen Eigentums sowie Ausfuhrkontrollen. Für Leser ohne handelspolitischen Hintergrund heißt das: Die EU kann im Ernstfall nicht nur Zölle verhängen, sondern auch den Zugang zu bestimmten Märkten oder Verfahren beschränken.

Politisch schwierig ist die Frage, wie schnell solche Maßnahmen beschlossen werden können. Im Rat der EU gilt für viele Entscheidungen die qualifizierte Mehrheit. Dafür braucht es grundsätzlich mindestens 55 Prozent der Mitgliedstaaten, die zugleich mindestens 65 Prozent der EU-Bevölkerung vertreten. Diese Hürde soll verhindern, dass weitreichende Entscheidungen ohne breite Unterstützung getroffen werden. Sie kann aber auch dazu führen, dass die EU in akuten Konflikten langsamer handelt.

Genau an diesem Punkt setzt der deutsch-französische Vorstoß an. Berlin und Paris wollen die EU handlungsfähiger machen, bevor wirtschaftlicher Druck seine Wirkung entfaltet. Der in der Debatte verwendete Begriff „Kill-Switch“ beschreibt kein bestehendes EU-Recht, sondern die Idee eines Notmechanismus: Die Kommission könnte in einer akuten Lage rasch handeln. Stoppen könnten die Mitgliedstaaten eine solche Entscheidung nur mit einer qualifizierten Mehrheit dagegen. Ob ein solches Modell rechtlich und politisch umgesetzt wird, ist offen.

Besonders sichtbar wird der Konflikt in der Autoindustrie. Die EU-Kommission leitete 2023 eine Antisubventionsuntersuchung gegen batterieelektrische Fahrzeuge aus China ein. 2024 verhängte sie endgültige Ausgleichszölle auf bestimmte Elektroautos, weil sie staatliche Subventionen in China und eine Schädigungsgefahr für die Industrie in der EU sah.

Solche Ausgleichszölle sollen keinen Markt abschotten, sondern einen staatlich verzerrten Wettbewerb korrigieren. Die Logik ist einfach: Wenn Hersteller in einem Drittland durch Subventionen billiger anbieten können, darf die EU unter bestimmten Bedingungen einen Zoll erheben, der diesen Vorteil ganz oder teilweise neutralisiert. Ob diese Voraussetzungen vorliegen, muss in einem Verfahren geprüft werden.

Für Deutschland hat das besondere Bedeutung. Die Autoindustrie befindet sich mitten im Umbau zur Elektromobilität. Hersteller und Zulieferer müssen investieren, während neue Wettbewerber auf den Markt drängen. Maßnahmen gegen subventionierte Importe können Unternehmen in der EU Zeit verschaffen. Sie lösen aber nicht die strukturellen Probleme des Standorts: hohe Energiekosten, langsame Genehmigungen, Fachkräftemangel und die Frage, wie schnell eigene Batterien, Software und Vorprodukte in der EU entstehen.

Im begleitenden Positionspapier fordern Berlin und Paris zudem, bestehende Handelsschutzmaßnahmen schneller und umfassender einzusetzen. Als dringliche Fälle nennen sie unter anderem Plug-in-Hybridautos. Bei batterieelektrischen Fahrzeugen hat Brüssel bereits geprüft, ob chinesische Subventionen den Wettbewerb im Binnenmarkt verzerren. Eine Ausweitung auf weitere Fahrzeugsegmente müsste rechtlich in einem eigenen Verfahren begründet werden.

Neben Zöllen rückt die Frage in den Mittelpunkt, wofür öffentliche Fördergelder eingesetzt werden. Die EU-Kommission hat mit dem Industrial Accelerator Act einen Vorschlag vorgelegt, durch den industrielle Kapazitäten in strategischen Bereichen schneller aufgebaut werden sollen. Dazu zählen Branchen, die für die Dekarbonisierung und die industrielle Wettbewerbsfähigkeit der EU wichtig sind.

Für Verbraucher klingt Industriepolitik oft abstrakt. Praktisch geht es aber um konkrete Fragen: Wird ein Elektroauto gefördert, wenn es weitgehend außerhalb der EU produziert wurde? Dürfen öffentliche Aufträge stärker berücksichtigen, ob Wertschöpfung in der EU entsteht? Können Förderprogramme so gestaltet werden, dass sie nicht nur Nachfrage schaffen, sondern auch Produktion am Standort halten?

Solche Regeln hätten Folgen für deutsche Unternehmen. Hersteller und Zulieferer könnten profitieren, wenn Investitionen in Werke in der EU, Batterien, Komponenten oder Software stärker berücksichtigt werden. Gleichzeitig besteht das Risiko höherer Preise, wenn billigere Angebote aus Drittstaaten weniger stark zum Zug kommen. Für Verbraucher wäre entscheidend, ob Förderprogramme am Ende bezahlbare Produkte ermöglichen oder vor allem zu höheren Preisen führen.

China kritisiert solche Ansätze deutlich. Das chinesische Handelsministerium schrieb Ende April in einer Mitteilung zum geplanten Industrial Accelerator Act, der Entwurf enthalte aus Pekings Sicht beschränkende Vorgaben für ausländische Investitionen in strategischen Branchen wie Batterien, Elektrofahrzeugen, Photovoltaik und kritischen Rohstoffen. Außerdem beanstandet China Anforderungen, die bei öffentlicher Beschaffung und anderen staatlichen Eingriffen Produkte oder Wertschöpfung aus der EU bevorzugen könnten. Das Ministerium spricht von Investitionshürden und institutioneller Diskriminierung und verweist auf mögliche Verstöße gegen WTO-Grundsätze wie Meistbegünstigung und Inländerbehandlung. Sollte die EU die Regelung trotz chinesischer Einwände vorantreiben und dadurch Interessen chinesischer Unternehmen beeinträchtigen, kündigte das Handelsministerium Gegenmaßnahmen an.

Eine weitere Schwachstelle liegt bei kritischen Rohstoffen. China hat im April 2025 Exportkontrollen für mehrere Seltene Erden und Magnetmaterialien verhängt, darunter Samarium, Gadolinium, Terbium, Dysprosium, Lutetium, Scandium und Yttrium. Diese Stoffe werden in Elektromotoren, Sensoren und anderen industriellen Anwendungen benötigt.

Für Deutschland sind solche Entwicklungen nicht ohne Bedeutung. Moderne Industrieproduktion hängt nicht nur von Fabriken ab, sondern auch von verlässlichen Vorprodukten. Wenn Rohstoffe oder Magnetmaterialien fehlen, können Lieferketten stocken. Das betrifft nicht nur Autos, sondern auch Maschinenbau, Energietechnik, Medizintechnik und Verteidigungsindustrie.

Chinesische Exportkontrollen bei kritischen Rohstoffen gelten in Brüssel als Warnsignal. Sie zeigen, wie abhängig Unternehmen in der EU bei einzelnen Vorprodukten von China sind. Das erklärt, warum die EU stärker auf Diversifizierung setzt: Rohstoffe, Bauteile und Vorprodukte sollen künftig möglichst aus mehreren Ländern bezogen werden, damit politische Entscheidungen eines einzelnen Lieferanten die Produktion in der EU nicht lahmlegen.

Die Sorge vor solchen Abhängigkeiten erklärt auch, warum ein schnelles EU-Instrument politisch an Bedeutung gewinnt. Wenn ein Lieferland Ausfuhren wichtiger Rohstoffe beschränkt, zeigen sich die Folgen nicht erst nach Monaten. Unternehmen spüren sie, sobald Vorprodukte fehlen oder Genehmigungen ausbleiben. Für die EU stellt sich deshalb die Frage, ob ihre bisherigen Verfahren schnell genug sind, um in einer solchen Lage Verhandlungsmacht aufzubauen.